W Europejskim Funduszu Społecznym na lata 2014-2020 jest około 3 mld zł na usługi świadczone w interesie ogólnym. O problemach ze zdefiniowaniem tych usług w Polsce, o zagwarantowaniu organizacjom pierwszeństwa w ich realizacji oraz o tym, dlaczego ta perspektywa finansowa UE jest szczególnie istotna dla przyszłości usług społecznych w Polsce – rozmawiamy z Cezarym Miżejewskim, członkiem Rady Działalności Pożytku Publicznego.

Magda Dobranowska-Wittels (portal ngo.pl): – W nowym rozdaniu Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) na lata 2024-2020 przewidziane są pieniądze na ułatwienie dostępu do niedrogich, trwałych i wysokiej jakości usług świadczonych w interesie ogólnym. Co to właściwie znaczy?

Cezary Miżejewski: – Dyskusja na ten temat toczy się od wielu lat. W Komisji Europejskiej w czasie rozmów o wolnym rynku, swobodzie przepływu towarów i usług uświadomiono sobie w pewnym momencie, że są usługi, które ze względu na swoją specyfikę nie powinny podlegać czysto rynkowym regułom. We Francji na przykład jest takie pojęcie jak „własność narodowa”, nie państwowa. Są specjalne typy przedsiębiorstw, które są chronione przez państwo z uwagi na ich unikalną rolę. W Komisji Europejskiej ta dyskusja zaczęła się przeradzać w różnego rodzaju białe i zielone księgi, a w nich zaczęto w pewnym momencie używać określenia „usługi gospodarcze świadczone w interesie ogólnym”. Jeszcze używano pojęcia „gospodarcze”, ale od tego właściwie wszystko się zaczęło.

Jakie to usługi?

C.M.: – Między innymi wszystkie sieciowe, typu woda, prąd, gaz, telewizja. Komunikacja miejska, porty itd. Nie można przecież powiedzieć, że nagle zamykamy elektrownię, bo się nie opłaca. Albo zakręcamy wodę, bo spółka splajtowała i od jutra wody w mieście nie będzie.

A usługi społeczne kiedy się pojawiły?

C.M.: – W Unii nowe idee potrzebują czasu, aby się „uklepać”. Powstało pojęcie, które zaczęło krążyć po różnych dokumentach, traktatach, ale cały czas w kontekście gospodarczym. Wreszcie w Lizbonie zaczęto mówić o usługach interesu ogólnego o charakterze niegospodarczym. Uznano więc, że są takie, które świadczy się niekoniecznie z nastawieniem na zysk. Tutaj dużą rolę odegrała Europejska Sieć Przeciwdziałania Ubóstwu EAPN, która zaczęła zwracać uwagę, że owszem są usługi gospodarcze w interesie ogólnym, ale są też usługi społeczne w interesie ogólnym. Te wszystkie rozmowy i dyskusje ostatecznie doprowadziły do tego, że wyszło aktualne rozporządzenie dotyczące Europejskiego Funduszu Społecznego (nr 1304/2013), które właśnie mówi o usługach interesu ogólnego, w szczególności o usługach socjalnych i zdrowotnych.

Socjalnych, czyli jakich?

C.M.: – Tu jest problem. Niby językowy, ale w istocie bardzo merytoryczny. Co znaczy słowo „social”? Pomija się tu na przykład edukację i ochronę zdrowia, ale moim zdaniem ma ona nadal szerszy kontekst niż tylko „socjalny”. W języku angielskim nie ma podziału na „socjalny” i „społeczny”. A to ma istotne znaczenie merytoryczne, ponieważ to, co się dzieje w języku, w definicjach ma później przełożenie na politykę publiczną. Ma zastosowanie w przepisach prawa i zaczyna się przekładać na praktykę polityczną. Z jednej strony jest strumień pieniędzy na wspieranie tego typu usług, z drugiej strony – różnego rodzaju narzędzia prawne. Na przykład usługi w interesie ogólnym mają wyższy poziom pomocy de minimis.

Z Ministerstwem Infrastruktury i Rozwoju (MIiR) udało się wydyskutować, że w naszych dokumentach, wśród różnych usług interesu ogólnego, koncentrujemy się na usługach społecznych. Pieniądze nie są z gumy, więc na czymś się trzeba skupić. Chociaż właściwie nie wiadomo, które to są usługi społeczne. Nie ma żadnej legalnej definicji. Tym bardziej batalia o to, co znajdzie się w katalogu usług wspieranych przez EFS i przez Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego nie była łatwa. Wyszliśmy przy tym z założenia – może dość idealistycznego – że te pieniądze nie mają „zasypywać dołków”, ale dawać impuls. Tak więc mamy w naszych dokumentach usługi opiekuńcze, asystenckie, wspieranie rodziny i mieszkalnictwo.

Usługi opiekuńcze coś nie mogą się doczekać uregulowania w polskim prawie.

C.M.: – Nie tylko one, ale to dobry przykład. Od lat toczą się prace nad ustawą, która by dała podstawy do stworzenia systemu. Te usługi ciągle są lekceważone przez kolejne rządy. A z punktu widzenia demograficznego za chwilę będzie takie ciśnienie społeczne na rozwiązanie tych problemów, że nie ma od tego ucieczki.

Inny przykład to usługi dla osób niepełnosprawnych. Są wymieniane jako jeden z głównych elementów usług społecznie użytecznych. Jest to też dosyć delikatna materia, ponieważ nieobjęta legislacją. Problemy zaczynają się już na poziomie samej definicji: czy mówimy o asystenturze osoby niepełnosprawnej czy osoby z niepełnosprawnością. To są może niuanse, ale – w praktyce okazuję się – istotne. Kto to jest osobisty asystent osoby niepełnosprawnej, a kto to asystent wspomagający? Tego w ogóle nie ma w przepisach prawa. Pojęcie „asystenta osoby niepełnosprawnej” istnieje tylko w klasyfikacji zawodów. Jest to osoba, która musi mieć rok szkoły policealnej. To jest kompletny absurd, ponieważ asystent to taki, który np. pomaga przedostać się z miejsca na miejsce. Do tego nie potrzeba specjalnych kwalifikacji. Kimś innym jest asystent wspierający, ponieważ on czasem może być nawet trenerem pracy. Ma wspierać merytorycznie.

W Zespole ds. usług społecznych, powołanym przy Radzie Działalności Pożytku Publicznego zastanawialiśmy między innymi, jak w wytycznych w zakresie realizacji przedsięwzięć w obszarze włączenia społecznego i zwalczania ubóstwa z wykorzystaniem środków Europejskiego Funduszu Społecznego i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na lata 2014-2020 sformułować zapisy dotyczące asystentury. Diabeł tkwi w szczegółach, czyli musimy się zastanowić, co wspieramy, jak wspieramy.

Kolejna sprawa to wsparcie rodziny, które coraz bardziej się rozpędza, ale ciągle za mało w tym myślenia systemowego. Protesty opiekunów dzieci niepełnosprawnych pokazują, jak państwo jest bezradne. Rząd mówi: podwyższamy zasiłek o 150 złotych. A protestujący odpowiadają: nie 150 tylko 300 zł. Ale żadna ze stron nie rozwiązuje w ten sposób tej trudnej sytuacji. W każdym normalnym kraju jako rodzic dziecka niepełnosprawnego mam zapewnione bezpłatnie lub za niewielką odpłatą takie usługi, że nie potrzebuję dodatkowych pieniędzy.

Wspomniał Pan o pracach Zespołu ds. usług społecznych, który konsultował projekt wytycznych dotyczących wykorzystania pieniędzy z EFS w Polsce. Czy organizacje pozarządowe brały udział także w tworzeniu tych dokumentów?

C.M.: – Zespół przy Radzie formalnie rzeczywiście został powołany później niż rozpoczęły się prace nad polskimi dokumentami. Ale grono osób, które pracują w tym Zespole, angażowało się w różne dyskusje o przyszłości EFS-u już wcześniej. Na przykład w czasie prac nad Krajowym Programem Rozwoju Ekonomii Społecznej, nad Krajowym Programem Przeciwdziałania Ubóstwu i Wykluczeniu, czy poprzez RDPP i Zespół ds. Programów i Funduszy. W Radzie uznaliśmy ten wątek za istotny na tyle, że należy go wyodrębnić i doprosić do pracy ludzi spoza RDPP.

Wcześniej dyskusje o przyszłym kształcie EFS w Polsce prowadzone były w różnych aspektach i na różnych forach. Projekty rozporządzeń widzieliśmy już rok, a nawet dwa lata wcześniej, więc wiedzieliśmy, czego się spodziewać. Przedstawiciele MIiR często uczestniczyli w tych debatach.

W perspektywie finansowej 2014-2020 dużą rolę w wydatkowaniu środków z Europejskiego Funduszu Społecznego odgrywać mają regiony. Jakie to ma znaczenie dla wspierania usług społecznie użytecznych?

C.M.: – Wytyczne horyzontalne przygotowywane przez Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju mają właśnie wyznaczać województwom pewne granice, w jakich mogą się poruszać. Przynajmniej teoretycznie. Zobaczymy co z tego wyjdzie, ponieważ na razie wygląda, że regiony w zasadzie robią, co chcą.

Oczywiście negocjowały z Komisją swoje programy operacyjne i z grubsza mają podobne zapisy, ale gdy przyjrzeć się bliżej, to się okazuje, że gdzieś zabrakło słowa, gdzieś indziej zdania… Nie ma problemu jeśli w danym województwie wynegocjowano rozszerzone zapisy, gorzej – jeśli coś zostało zawężone. Jest na przykład mowa o wspieraniu osób z otoczeniem. Doprecyzowanie owego „otoczenia” jest istotne, ponieważ od tego zależy, kogo mogę finansować. Na przykład w jednym z województw w programie operacyjnym znalazło się nie „otoczenie”, ale tylko „rodzina”. To jest zawężenie. Na przykład w kontekście projektów związanych ze środowiskiem: jako otoczenie mogłem sfinansować działania skierowane do grupy ludzi i wszystkich innych dookoła. Wspólny festyn, wycieczkę, wszystko jedno. A tu tylko rodzina. W dodatku rodzinę w Polsce rozumie się jako zstępnych, a nie wstępnych. To znaczy, że projektem mogę objąć dzieci, ale dziadków już nie, chociaż często mówi się o kontrakcie rodzinnym. Dziadkowie, którzy mieszkają razem z dziećmi i wnukami już nie mogą korzystać ze wsparcia.

Inne zadanie, które sobie postawił Zespół to analiza regionalnych programów operacyjnych pod kątem nie tyle zapisów i sformułowań, ale także operacjonalizacji, czyli kto te usługi będzie realizował i w jakim trybie. Co z tej analizy wynika?

C.M.: – Na razie wynika, że nikt nic nie wie… Wszystkim jest wszystko jedno. Może się zdarzyć to, czego obawiam się najbardziej, czyli że w regionach zostaną ogłoszone konkursy na wszystko i niech się dzieje wola Boża.

Wytyczne, nad którymi wspólnie pracujemy mogą to wyprofilować. W ich projekcie znalazł się zapis o pierwszeństwie podmiotów ekonomii społecznej, wynikający z Umowy Partnerstwa, w której mamy taką preferencję. Teraz, razem z przedstawicielami MIiR-u, który odpowiada za te wytyczne, zastanawiamy się, jak to zapisać tak, aby przeszło. Szukamy dobrych pomysłów. Dostaliśmy zielone światło: jeśli zaproponujemy coś ciekawego, to nie ma problemu, aby tę preferencję utrzymać. Pod warunkiem, że będzie to miało ręce i nogi.

Czemu miałby służyć taki zapis o pierwszeństwie podmiotów ekonomii społecznej w świadczeniu usług społecznych?

C.M.: – Do tej pory podmioty komercyjne nie bardzo interesowały się rynkiem usług społecznych. Ale gdy pojawią się tam pieniądze, to i chętnych na nie przybędzie. A przykłady komercjalizacji w usługach opiekuńczych pokazują, czym to się może skończyć. Zwłaszcza, że nie ma opracowanych standardów świadczenia takich usług. itd. Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej powinno być tu bardziej aktywne. Taki zapis może więc nas ustrzec przed różnymi nadużyciami w tej sferze, ale także stworzyć olbrzymi rynek dla sektora obywatelskiego.

Czy do stworzenia takiego rynku dla sektora obywatelskiego zapis w wytycznych wystarczy? Ciągle zwraca się uwagę, że samorządy chętniej korzystają z przepisów o zamówieniach publicznych, a nie z ustawy o działalności pożytku publicznego…

C.M.: – To jest jedna z kluczowych rzeczy, o których rozmawiamy podczas prac Zespołu. Uczestniczą w nich też urzędnicy z MIiR i MPiPS. Zapis w wytycznych o pierwszeństwie podmiotów ekonomii społecznej jest istotny, ale nadarza się okazja, aby rzeczywiście ustanowić prymat ustawy o działalności pożytku publicznego nad przepisami o zamówieniach publicznych. Jest bowiem wyrok Trybunału Sprawiedliwości z grudnia 2014 (sprawa C-113/13), dotyczący transportu sanitarnego we Włoszech. Brzmienie tego wyroku sprowadza się do tego, że państwa członkowskie w odniesieniu do organizacji pozarządowych mogą nie stosować przepisów o zamówieniach publicznych i stosować inne tryby, jeżeli uznają, że to spełnia określone cechy: powszechności, solidarności, efektywności gospodarczej i odpowiedniości. Polski Minister Spraw Zagranicznych zwrócił się z pismem do Ministra Pracy i Polityki Społecznej (MPiPS), w którym pyta, czy MPiPS nie widzi potrzeby wprowadzenia zmian prawnych odnoszących się do tego wyroku. To pismo trafiło także do Departamentu Pożytku Publicznego. Jest do niego załączone stanowisko prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, który generalnie uważa, że naszemu prawu nic nie brakuje. Ale jest tam także napisane, że „w pierwszej kolejności trzeba mieć na uwadze, że polskie prawo nie przewiduje obowiązkowego pierwszeństwa powierzenia realizacji zadań publicznych organizacjom wolontariackim przed procedurami określonymi w Prawie Zamówień Publicznych”. Może jest więc czas, aby na kanwie tego wyroku, takie pierwszeństwo zapisać? Oczywiście rząd może odpowiedzieć, że nic nie trzeba zmienić, wszystko jest super, mamy przecież ustawę o pożytku. Ale w istocie nie ma takiego miejsca, w którym byłby zapisany jakiś rodzaj pierwszeństwa albo wyższości jednego sposobu zlecania zadań publicznych nad drugim. Nie ma żadnego przepisu, który mówiłby o tym wprost. Trzeba ten wyrok wyciągnąć, używać go, pokazywać, wywołać dyskusję.

Może będzie do tego okazja podczas konferencji, którą 12 marca 2015 r. w Warszawie organizuje Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES) we współpracy z Radą Działalności Pożytku Publicznego i Wspólnotą Roboczą Związków Organizacji Socjalnych (WRZOS). Jej głównym tematem mają być usługi społeczne świadczone przez organizacje pozarządowe.

C.M.: – Tak, chcemy o tym dyskutować. Pokazać ten temat, uaktualnić go. We WRZOS-ie uważamy, że usługi są kołem zamachowym dla trzeciego sektora. Większość organizacji je świadczy. Spotkanie z Europejskim Komitetem Ekonomiczno-Społecznym ma podkręcić ten temat, pokazać jego wagę. Bo – umówmy się – on nie jest porywający, w sensie debaty politycznej czy publicznej.

Podczas VII Ogólnopolskiego Forum Inicjatyw Pozarządowych (OFIP) staraliśmy się o tym rozmawiać. Przygotowaliśmy ekspertyzę dla powstającej Strategii rozwoju organizacji pozarządowych. Ale, powiem szczerze, osoby, które podczas OFIP-u pojawiły się na naszym spotkaniu, same nie miały sprecyzowanych poglądów.

Temat jest świeży i trudny, ale moim zdaniem dyskusja o usługach społecznych w kontekście nowej perspektywy finansowej UE jest istotna także dlatego, że ten strumień pieniędzy jest dużo ważniejszy niż jakikolwiek inny. A to z prostego powodu: jesteśmy krajem reliktowym, w którym nadal panuje przekonanie o wyższości świadczenia pieniężnego nad usługami. To spowodowało, że te usługi nie cieszyły się i nie cieszą specjalną estymą władzy publicznej, ani się nie rozwijały. Ludzie też nie byli specjalnie tym zainteresowani. Wychodzili z założenia, że jak czegoś nie ma, to widocznie tak musi być.

To widać chociażby na przykładzie przedszkoli i żłobków. Weźmy miejscowość, w której mieszkam. W Byczynie, z projektu unijnego, powstał żłobek. Chodziła do niego moja córka. Najpierw było tam parę dzieci, potem coraz więcej. Nagle: koniec projektu, zamykamy. I tutaj głos podnieśli rodzice. Jakie zamykamy? Żłobek musi być, będziemy dopłacać. I żłobek przetrwał do następnego projektu.

To pokazuje, że jak ludzie przyzwyczają się do pewnych usług, to władze będą musiały myśleć o ich dalszym wspieraniu, także po zakończeniu finansowania z UE. Impuls unijny musi być pociągnięty dalej. Tym bardziej, że nie mówimy tu tylko o darmowych usługach. Między darmowością a pełną komercją jest jeszcze sporo przestrzeni.

Wróćmy jeszcze do sposobu realizacji projektów, które będą finansowane w regionach z EFS. Pana zdaniem istnieje zagrożenie, że te pieniądze zostaną roztrwonione na zadania, które nie będą właściwie nikomu potrzebe….

C.M.: – Podkreślam ten temat w naszych debatach, ponieważ uważam, że ma kluczowe znaczenie. Projekty można oczywiście realizować w różny sposób, ale przynajmniej jedna z głównych osi opisanych w regionalnym programie operacyjnym powinna przebiegać w trybie konkursowym. A projekty dotyczące usług powinny mieć szerszy zasięg – powiatu czy grupy gmin. Wtedy ma to sens. Kilka gmin wspólnie z organizacjami działającymi na ich terenie przygotuje coś w rodzaju lokalnego projektu czy programu rozwoju usług społecznych. I dopiero taki uzgodniony projekt, w którym dzielimy się zadaniami, jest składany. I teraz pytanie, czy w wytycznych, nad którymi pracuje MIiR znajdzie się zapis, że Instytucja Zarządzająca, czyli województwo „może” czy „powinny” takich projektów się domagać.

A jakie to może mieć znaczenie praktyczne, w życiu mieszkańców jakieś gminy?

C.M.: – Mogę podać bardzo konkretny przykład ze Świebodzina. Zaangażowałem się tam w projekt realizowany przez Ogólnopolską Federację Organizacji Pozarządowych i Collegium Pollonicum. Chcieli tam stworzyć w sposób partcypacyjny jakiś program społeczny. Zaproponowałem, aby był to program usług społecznych. I tutaj właśnie bardzo się sprawdził zasięg powiatowy, ponieważ pozwolił nam na zderzenie naszych wyobrażeń z rzeczywistymi potrzebami. Zaczęliśmy od diagnozy. Gdy pozbieraliśmy dane, to się okazało, że to nie jest wszystko takie oczywiste. Pierwsze pytanie, na jakie szukaliśmy odpowiedzi, to ile właściwie tych usług potrzebujemy i czy potrzebne nam są nowe usługi opiekuńcze? Świebodzin, 20-tysięczne miasto. Ile tam może być osób objętych takimi usługami?

Dwieście.

C.M.: – 15 osób. Dane dotyczące zapotrzebowania na usługi opiekuńcze zbieraliśmy z różnych źródeł, ponieważ jest niezwykle trudno do takich informacji dotrzeć. Zrobiliśmy ankietę anonimową wśród pracowników socjalnych. Pytaliśmy też pielęgniarki środowiskowe. Łatwiej jest wyłapać informacje o niepełnosprawnych, ponieważ tutaj pomocne są organizacje pozarządowe. Przydały się też dane, które posiadają Powiatowe Centra Pomocy Rodzinie.

Nagle okazało się, że gdybyśmy mieli cztery mieszkania chronione na tym terenie, to by wystarczyło, żeby pomóc usamodzielnić się osobom tego potrzebującym. Później wyszło, że brakuje specjalistów do wspierania rodzin: prawnika, psychologa. Często zajmuje się tym po godzinach radca ośrodka pomocy społecznej. I zaczęliśmy się zastanawiać, jak to rozwiązać. Można to zrobić poprzez jedną organizację, która zatrudni takiego prawnika. W całym powiecie miałaby robotę. Ale gdyby organizacje chciały to robić samodzielnie – to pewnie by się nie kalkulowało, więc dużo zależy też od chęci współpracy. W Świebodzinie widzę, że taka wola jest. Pojawił się pomysł powołania spółdzielni, która by świadczyła w całym powiecie usługi wspierające na rzecz OPS-ów.

To jest przykład, jak takie wspólne – ponadgminne – projekty są potrzebne: łączymy siły, aby zaspokoić rzeczywiste problemy. Korzystają na tym mieszkańcy.

Powoli kończą się wybory do komitetów monitorujących regionalne programy operacyjne. Czy i jakie zadania związane z usługami społecznymi widziałby Pan dla przedstawicieli organizacji pozarządowych, którzy w tych komitetach zasiądą?

C.M.: – To zależy czy dostaniemy Szczegółowe Opisy Priorytetów do ręki, czy nie. To jest w ogóle szerszy problem, dlatego jako Rada Działalności Pożytku Publicznego przyjęliśmy uchwałę w tej sprawie. Bo jeżeli rola członków komitetów ma się sprowadzić do opiniowania kryteriów formalnych, to jest nieporozumienie. Nie byłem członkiem żadnego komitetu w zakończonej perspektywie finansowej, ale bywałem na takich spotkaniach w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki. Toczyły się tam nieraz dosyć burzliwe dyskusje o zapisach dotyczących szczegółowych priorytetów. Jaka będzie rola przedstawicieli organizacji zależy więc od tego, jak w ogóle będą traktowane te komitety. Moim zdaniem trzeba powalczyć o tę kwestię. Żaden przepis nie mówi, co to znaczy, że komitet powinien konsultować. A to można różnie rozumieć. Albo komitety zostaną ustawione w roli słuchacza, albo będą miały jednak jakieś zdanie, wpływ na decyzje Instytucji Zarządzającej. Szczegółowy opis priorytetów to jeden z kluczowych dokumentów, szczególnie przy programach regionalnych.

Dziękuję za rozmowę

Artykuł pochodzi z portalu organizacji pozarządowych www.ngo.pl